Эволюция механизма «сдержек и противовесов» в иранской политической системе

16 февраля 2006
A.А. Розов

Изменение расстановки сил во властных структурах Ирана по итогам парламентских (2004) и президентских выборов внесло неизбежную корректировку в устоявшуюся на протяжении восьми лет реформаторского правления систему «сдержек и противовесов». В результате кардинальных политических перемен в стране за последний год установившийся ранее баланс сил между различными органами государственной власти был нарушен. Одни элементы государственного механизма расширили свое реальное влияние и возможности, а другие ушли в тень.

Наиболее существенным изменениям, как представляется, оказался подвержен механизм законодательной власти, поскольку в новых политических реалиях взаимодействие по линии меджлис – Наблюдательный совет (НС) – Совет по целесообразности принятия решений (СЦПР) приобретает совершенно иное звучание. Чтобы понять, как взаимодействуют данные органы на практике, необходимо рассмотреть их конституционные полномочия.

Меджлис считается высшим законодательным органом Ирана. По структуре он представляет собой однопалатный парламент, состоящий из 270 депутатов (один депутат от 150 тыс. избирателей), избираемых сроком на четыре года путем прямого и тайного голосования. В соответствии со статьей 72 конституции, парламент «не может принимать законы, противоречащие принципам и положениям официальной религии страны или конституции».

В парламенте действуют 24 постоянные комиссии, которые готовят законопроекты для их последующего рассмотрения и утверждения на заседаниях парламента. Комиссии занимаются подготовкой законодательных актов по вопросам экономики, бюджета, промышленности, сельского хозяйства, обороны, внешней политики и др. В соответствии с конституцией ИРИ, парламент утверждает законопроекты, международные договоры, соглашения, конвенции, рассматривает другие вопросы. К компетенции парламента относится утверждение кандидатур министров.

Тем не менее, несмотря на столь широкие полномочия, деятельность парламента ИРИ как законодательного органа ограничена специальным органом — Наблюдательным советом (НС), который осуществляет контроль за соответствием решений парламента положениям ислама и конституции ИРИ. Таким образом, НС фактически осуществляет функции высшей палаты парламента, несмотря на отсутствие этой формулировки в иранской конституции.

Он состоит из шести представителей духовенства, рекомендованных руководителем ИРИ Хаменеи, и шести мусульманских правоведов (не из числа духовенства), избираемых парламентом на шесть лет. Наблюдательный совет неоднократно накладывал запрет на принятые парламентом решения, в том числе законы, под предлогом их несоответствия положениям ислама. Эта важнейшая функция НС закреплена конституционно: согласно статье 93 основного закона, «любая деятельность Собрания Исламского совета является неправомочной, если не будет существовать Наблюдательный совет. Исключение составляют утверждение меджлисом депутатских мандатов и выборы шести правоведов — членов Наблюдательного совета».

Все парламентские решения должны направляться в Наблюдательный совет, который обязан рассмотреть эти решения в течение не более десяти дней с даты их получения с точки зрения их соответствия положениям ислама и конституции (правда, оговаривается дополнительная десятидневная отсрочка). В случае если решения будут сочтены не отвечающими этим требованиям, они возвращаются в меджлис для повторного рассмотрения. В противном случае решения могут быть приняты к исполнению.

Таким образом, сформированный после революции 1979 года механизм «сдержек и противовесов» по линии меджлис – Наблюдательный совет работал относительно исправно до середины 90-х годов. Впоследствии, после победы на парламентских выборах пятого созыва в 1996 году реформаторских сил и усиления межфракционной борьбы между реформаторами и консерваторами, в Иране существенно затруднился законодательный процесс (либеральные законопроекты парламента автоматически блокировались консервативным Наблюдательным советом), что потребовало создания нового механизма «сдержек и противовесов» в сложной структуре иранской государственной власти.

Хрупкий компромисс был найден посредством создания нового органа государственной власти — Совета по целесообразности принимаемых решений (СЦПР), который наделялся широкими арбитражными полномочиями и оставлял за собой право принятия окончательного решения при непреодолимых разногласиях между парламентом и Наблюдательным советом. Эффективность работы СЦПР была обеспечена во многом за счет фигуры его руководителя — многоопытного функционера и бывшего президента ИРИ А.А. Хашеми-Рафсанджани.

Эта система просуществовала более восьми лет и на практике смогла доказать свою эффективность: за период президентства С.М. Хатами удалось принять целый ряд либеральных законов, гарантирующих эффективное рыночное развитие иранской экономики и позволивших осуществить радикальные преобразования в инвестиционном, банковском, налогово-фискальном и промышленном секторах.

После того как в феврале 2004 года абсолютное большинство в составе нового парламента заняли представители консервативного толка во главе с неоконсервативной фракцией «Благоустроителей исламского Ирана» («Абадгяран»), противостояние по линии меджлис – Наблюдательный совет заметно снизилось, а после победы на президентских выборах в 2005 году М. Ахмадинежада оно и вовсе потеряло свою актуальность.

Тесное рабочее взаимодействие нового президента и его кабинета с руководством парламента, прежде всего со спикером Г.А. Хаддад-Аделем, позволяет устранять многие противоречия сторон по тем или иным законопроектам еще на предварительной стадии. Таким образом, начинает прорисовываться некий новый механизм рабочего взаимодействия по законодательному оформлению президентских инициатив, в котором фактически не остается места для Наблюдательного совета.

Примечательно и другое — в последнее время наметилась тенденция постепенного ослабления политического веса Наблюдательного совета как в системе законодательной власти, так и в механизме принятия важнейших государственных решений в целом. Несмотря на это, данный орган сохраняет пока свою вторую важнейшую политическую функцию — контроль над проведением парламентских и президентских выборов.

Тем не менее складывается впечатление, что с течением времени роль Наблюдательного совета будет постепенно снижаться. Не в первую очередь это зависит и от фигуры секретаря НС аятоллы Али Дженнати. Его по праву можно отнести к числу главных вершителей и идеологов исламской революции. В 1961 году Дженнати приступил к преподавательской деятельности в Кумском теологическом центре, с 1963 года принимал активное участие в антишахской политической борьбе. Он был первым руководителем исламской судебной власти Тегерана.

В 1981 году возглавил Организацию исламской пропаганды, до сих пор является членом другого авторитетного государственного органа — Собрания экспертов. Несмотря на то, что А. Дженнати, имеющий высший религиозный сан в иранской духовной иерархии (аятолла) и с 1979 года входящий в состав Наблюдательного совета ИРИ, принадлежит к высшей прослойке правящей элиты, в последние годы его политическая активность заметно снизилась. Здесь важен и возрастной фактор — в 2006 году ему исполняется 80 лет.

Таким образом, А. Дженнати по определению представляет так называемую старую гвардию иранских консерваторов, постепенно отодвигаемую молодыми неоконсерваторами на второй план политической жизни страны.

Определенным водоразделом для «старой гвардии» консервативного лагеря стали выборы президента-2005, после которых целый ряд представителей «первой революционной волны», включая А. Дженнати, оказались отстранены от реальных рычагов государственного управления. А это самым непосредственным образом сказалось на авторитете курируемого им Наблюдательного совета.

В новой системе политической власти, выстраиваемой неоконсервативным движением во главе с М. Ахмадинежадом, не может пока найти достойного места и другой важный орган, игравший существенную роль в прежнем механизме «сдержек и противовесов». Речь идет о Совете по целесообразности принимаемых решений (СЦПР), который зачастую играл роль арбитра в трениях между парламентом и Наблюдательным советом. По мере прекращения конфронтации между этими органами посредническая функция СЦПР также теряет всякий смысл.

Тем не менее этот орган пока сохраняет свою жизнеспособность, в чем немалая заслуга принадлежит его несменному руководителю А.А. Хашеми-Рафсанджани.

Считается, что этот известный в Иране политик (в 1989–1997 гг. занимал пост президента ИРИ) после истечения второго президентского срока в 1997 году создавал СЦПР «под себя». И даже в сегодняшних условиях, когда политический вес А.А. Хашеми-Рафсанджани существенно сократился после поражения во втором туре президентских выборов в 2005 году, этот деятель смог удержаться в правящей верхушке и сохранить за собой столь ответственный пост.

Благодаря имеющимся властным и финансовым рычагам, а также высокому дипломатическому искусству, Рафсанджани смог удержаться и даже сохранить за собой место в когорте высшего эшелона, принимающего ключевые государственные решения, хотя ему и пришлось для этого существенно подсократить свои властные амбиции. Тем не менее СЦПР формально продолжает функционировать, хотя уже не может играть прежней ведущей роли в обеспечении системы «сдержек и противовесов».

В целом, как представляется, новый иранский президент последовательно выстраивает совершенно новый механизм «сдержек и противовесов», в котором вряд ли впоследствии найдется место Наблюдательному совету и Совету по целесообразности принимаемых решений.

Вероятнее всего, оба органа сохранят свой статус, но на практике будут играть декоративную роль с существенным урезанием их реальных полномочий. А это означает, что на роль системообразующих элементов обновленной системы государственной власти президент будет выдвигать другие государственные структуры.

Уже сегодня начинает прорисовываться новая схема, в которой ведущая роль может быть отведена президенту и его команде, включая членов правительства. При этом костяк президентской администрации составляют два его ближайших соратника — Г.А. Эльхам (официальный представитель правительства) и М. Чамран (советник президента). Не менее важную роль в новой схеме будет играть парламент. Плотные контакты президента и спикера парламента, которых к тому же связывают родственные узы, — феномен современной политической жизни Ирана.

Третьим системообразующим элементом этой схемы может стать институт губернаторов, на который в президентской администрации делается особая ставка. М. Ахмадинежад выступает за укрепление власти на местах, высказывается за финансовую независимость регионов от центра. В конечном итоге, в случае успешного осуществления президентских задач по административному реформированию в Иране может сложиться совершенно отличная от предыдущей система «сдержек и противовесов», сформированная по следующей формуле взаимодействия: президентская администрация и правительство – парламент – институт губернаторов.

Что характерно, при таком раскладе на первый план в политической жизни Ирана выдвигаются возглавляемые технократами-прагматиками (пусть и неконсервативной направленности с фанатичной преданностью исламским идеалам) светские органы власти, которые могут оттеснить духовенство от реальных управленческих рычагов, оставив на его попечении лишь идеологический базис иранской политической системы.

До тех пор пока процесс эволюции традиционно сложившейся системы «сдержек и противовесов» не затрагивает институт Верховного лидера (Рахбара), который продолжает контролировать все три ветви власти (законодательную, исполнительную и судебную), усилия по ослаблению властных полномочий НС и СЦПР будут успешно продолжены. Однако как только произойдет пересечение интересов неоконсерваторов и Верховного лидера А. Хаменеи (теоретически это может когда-нибудь случиться), последствия этого столкновения могут быть весьма разрушительными и глубокими для устойчивости иранской политической системы «сдержек и противовесов».

Институт Ближнего Востока

Мнение автора не обязательно совпадает с мнением редакции.
Обнаружили ошибку? Пожалуйста, выделите её и нажмите Ctrl+Enter



Постоянный адрес новости:

Поиск

Подписка


Главный редактор Иран.ру
Пишите в
редакцию ИА «Иран.ру»

info@iran.ru

Page load: 0.03987 sec